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以法为纲 砥砺奋进 促进测绘地理信息更好地服务科学发展
——写在《中华人民共和国测绘法》修订颁布十周年之际

来源:   时间:

  
国土资源部党组副书记、副部长 国家土地副总督察

  国家测绘地理信息局党组书记、局长

徐德明

  

(2012年8月28日)

  现行《中华人民共和国测绘法》(以下简称《测绘法》)已经走过了十年历程。十年来,在科学发展观指引下,测绘地理信息事业发生了翻天覆地的变化。《测绘法》作为从事测绘活动和进行测绘管理的基本准则和基本依据,为我国测绘地理信息事业发展发挥了保驾护航的重要作用。

  一、依法行政 硕果累累

  1992年12月28日,第七届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过了我国第一部《测绘法》,于1993年7月1日正式施行,把测绘工作纳入了法治化轨道。2002年8月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议对《测绘法》进行了修订,于2002年12月1日正式施行,进一步确立和完善了测绘统一监管、基础测绘、测绘资质、成果管理、市场监管等一系列基本制度,有力推动了我国测绘地理信息事业发展。

  (一)法律法规体系逐步完善。根据《测绘法》的相关规定,国务院相继颁布了《中华人民共和国测绘成果管理条例》、《基础测绘条例》,国土资源部出台了《重要地理信息数据审核公布管理规定》、《地图审核管理规定》、《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》等部门规章,对《测绘法》的一些原则规定进行了明确和细化。各地也依据《测绘法》的规定,积极推进地方性法规、政府规章的立法工作。以《测绘法》为核心,4部行政法规,35部地方性法规,6部部门规章,近100部地方政府规章为主体的测绘法律法规体系进一步健全,为测绘地理信息事业发展奠定了坚实的法制基础。

  (二)行政管理体制得到加强。《测绘法》确立了测绘统一监管模式,将测绘行政管理延伸到市、县。截至目前,全国95%的设区市、86%的县设立了测绘行政管理机构或者明确了管理职能。2011年国家测绘局更名为国家测绘地理信息局,标志着测绘行政体制建设实现历史性突破。目前已有18个省级和部分市县级测绘局更名为测绘地理信息局或地理信息局,增设了机构、强化了职能,50多个城市成立了测绘地理信息局或地理信息局,为全面履行测绘统一监管职责奠定了坚实的组织基础。

  (三)测绘保障能力不断提高。《测绘法》专设“基础测绘”一章,明确了基础测绘的公益性事业性质,并对基础测绘规划计划、投入机制、分级管理、定期更新等作了原则规定。2009年《基础测绘条例》的出台,对规划编制、组织实施、成果更新和利用等做了进一步细化。十年来,我国基础测绘工作取得了显著成绩。《全国基础测绘中长期规划纲要》、《基础测绘计划管理办法》相继印发实施,基础测绘经费投入稳步增长,10年中央财政累计投入约92亿元,地方政府投入近年来快速增长。西部测图、1:5万数据库更新、海岛(礁)测绘、国家现代测绘基准体系、资源三号卫星应用系统等重大工程相继启动实施,无人飞机航摄系统、地理信息应急监测车等高新装备逐步推广应用,基础测绘保障服务能力得到进一步提高。

  (四)测绘成果应用广泛深入。根据《测绘法》的有关规定,《中华人民共和国测绘成果管理条例》、《重要地理信息数据审核公布管理规定》、《地图审核管理规定》相继出台,成果汇交、保管、利用等规定更加具体,有力促进了测绘成果应用,并在应用中充分体现出价值。一是测绘成果应用日益广泛,测绘部门提供了大量基础测绘成果,在抢险救灾等急难险重工作中发挥了重要作用。二是成果共建共享机制逐步建立,与近20个部委和单位签署了地理信息资源共享和合作协议。三是数字城市建设花开满园,全国已有270多个地级城市、40多个县级城市开展了数字城市建设,120多个数字城市已建成并投入使用,应用范围涉及60多个领域。四是“天地图”互联网地图服务平台迅速建成,实现了省、市分节点与国家主节点的聚合服务,访问遍及216个国家和地区达数亿人次,开发了全国灾情地理信息系统、三维数字城市等1000多个公益性和商业化应用系统,社会影响力和国际影响力日益扩大。

  (五)市场监管力度日益加大。《测绘法》建立了统一的市场准入制度,对测绘资质标准、测绘项目的承发包及转包、测绘执业资格、测绘成果质量等作了规定,相关法律责任也进一步强化。2002年以来,各级测绘行政主管部门组织开展了地图市场、互联网地图和地理信息服务、地理信息市场等专项治理,以及对房产测绘、测量标志、重大测绘项目成果质量等专项监管,加大了对各类违法行为的查处力度。仅2006年至2011年,各级测绘行政主管部门就开展执法检查22000多次,立案调查违法案件3500余件,保障了国家安全和利益,维护了市场秩序,促进了市场的健康发展。

  (六)地理信息产业迅猛发展。《测绘法》对测绘资质管理规定得更加具体规范,有力促进了地理信息产业发展。测绘资质持证单位从2002年的6896家增长到目前的12269家,330多家互联网地图服务单位申领了测绘资质证书,10家地理信息企业在国内外资本市场上市,企业兼并重组、集群化、规模化发展趋势明显。注册测绘师制度逐步建立,目前已有注册测绘师3780名。占地1500亩、建筑面积180万平方米、总投资150亿元的国家地理信息科技产业园,首期竣工面积达到100万平方米,已有近40家企业(集团)签约入园。浙江、江苏、山东、陕西等地地理信息产业园区也在积极筹建之中。我国地理信息产业以产值年均增长率25%以上的速度强劲增长,2011年总产值已达1500亿元。

  二、迎接挑战 任重道远

  2002年《测绘法》修订实施以来的十年,是我国经济社会发生广泛而深刻变化的十年,也是测绘地理信息事业加快发展的十年。随着传统测绘向数字化测绘、信息化测绘的转变,测绘地理信息的外延、内涵、功能、产品形式和服务模式等都发生了巨大变革,党和国家对测绘地理信息部门的要求和期望越来越高。机遇前所未有,挑战前所未有,机遇大于挑战,测绘地理信息工作使命光荣,任重而道远。

  (一)党中央、国务院提出了新要求。近年来,胡锦涛、温家宝、李克强等中央领导同志多次对测绘地理信息工作作出重要指示,为测绘地理信息工作指明了方向。2011年5月23日,李克强副总理视察中国测绘创新基地,他在讲话中深刻阐述了新时期测绘地理信息工作的极端重要性,对加快天地图建设、推进数字城市发展、加强地理国情监测、发展地理信息产业、完善测绘地理信息体制机制等提出了明确要求。认真贯彻中央要求,全面履行各项职责,都需要加快完善相关法律制度。

  (二)测绘地理信息工作发生新变化。当前,测绘地理信息事业蓬勃发展,呈现出一系列新变化。一是测绘主体发生变化,由原来的国有企事业单位为主向民营企业和社会公众扩展,大众地理信息的时代已经到来。二是服务内容发生变化,由主要提供静态基础数据、基本比例尺地形图向动态、实时、交互、按需定制、网络分发的地理信息服务转型。三是服务对象发生变化,由主要面向政府和专业应用转向为社会公众提供服务,服务对象极大拓展。四是投资模式发生变化,由政府财政投资与公益性测绘为主向市场化投融资模式转型,股权融资、商业贷款、项目融资等投融资模式呈现多元化。

  (三)测绘地理信息行政管理面临新挑战。在测绘地理信息事业发生新变化的同时,测绘地理信息行政管理工作也面临许多新挑战。一是事业的转型发展对管理依据带来了新挑战。当前,我们正深入实施“构建数字中国、监测地理国情、发展壮大产业、建设测绘强国”的总体战略,如何加强地理信息资源的统筹管理,深化推广应用,开展地理国情监测,推动地理信息产业发展,都亟待强有力的法律支撑。二是市场的蓬勃发展对管理制度带来新挑战。随着经济社会的发展,互联网地图服务、移动位置服务、三维实景地图服务、遥感影像服务等快速发展,非测绘企业及个人介入地理信息采集、传输和应用活动越来越普及,迫切需要相关法律制度来予以规范和引导。三是地理信息安全需求对监管手段带来新挑战。随着测绘地理信息技术的进步,地理信息的采集、传输、使用更加便捷,使得地理信息安全隐患日益突出,地理信息失、泄密案件时有发生,对我国加强地理信息安全监管提出了新挑战。

  在这种大背景下,现行《测绘法》的一些规定已经不适应测绘地理信息工作的现实需要,测绘地理信息工作实践中出现了诸多现行《测绘法》无法解决的热点、难点甚至盲点问题,在地理信息安全、地理国情监测、地理信息共享、地理信息产业发展、应急测绘保障等方面,或缺少相应制度,或现有制度已不符合客观实际,相关法律责任条款也不完备,不利于测绘地理信息事业的健康快速发展。加快推进《测绘法》修订工作,已经迫在眉睫,成为当务之急。

  三、健全法制 加快发展

  面向未来,我们要以科学发展观为统领,顺应经济社会的变革需求,修订完善《测绘法》,加强测绘地理信息法制建设,加快测绘地理信息事业发展步伐,更好地服务大局、服务社会、服务民生。在《测绘法》修订完善过程中,要着力解决当前制约事业发展的五个重大问题:

  (一)着力加强测绘统一监督管理

  “行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”是国务院确定的行政管理体制改革的目标和方向。要根据当前我国测绘地理信息事业发展的现实需要,科学界定各级测绘地理信息行政主管部门的职责分工,在地理国情监测、安全监管、市场准入和监管、成果应用、产业发展、行政执法等方面,依法赋予市、县级测绘地理信息管理机构更多职能,通过明确事权、加强指导、强化监督,形成“责、权、利”的良性循环,进一步推动测绘地理信息管理体制的健全,夯实统一监督管理基础。

  (二)着力强化地理信息安全监管

  测绘地理信息涉及国家安全和利益,信息安全监管须臾不能放松。我们要正视社会进步和技术发展的现实挑战,与时俱进更新保密观念,加快健全科学、合理、有效的测绘地理信息保密制度,建立国家地理信息安全协调机制和互联网地理信息数据备案审查制度,强化各级人民政府的地理信息安全监管职责,做到“该保的坚决保住,该放的坚决放开”,在确保国家利益和安全保密的前提下,促进测绘地理信息的广泛应用。

  (三)着力完善地理国情监测体系

  地理国情监测战略的提出,标志着我国测绘地理信息事业进入了以实时、动态、交互、精确、按需定制、网络分发的“综合地理信息服务”为主要目标的崭新领域。要在全力推进地理国情监测试点的基础上,全面总结试点经验,尽快把地理国情的全面普查、动态监测、统计分析、成果发布等纳入法制化轨道,明确相应的经费投入、组织实施、监测机制和保障措施,确立地理国情监测结果的法律权威,让地理国情监测真正成为科学发展、宏观调控的决策依据,成为建设阳光政府、责任政府的强力推手。

  (四)着力推动地理信息产业发展

  培育市场、加强监管,是政府部门的重要职责之一。在智慧地球、物联网等概念从提出到实施的大背景下,作为新型服务业态的地理信息产业,应用领域极大拓展,发展前景十分广阔。要为地理信息产业发展营造良好的法制环境,健全和完善企业主体、市场准入、财税政策、成果应用、项目招投标、产权保护、市场监管等现代市场制度,提高地理信息产品和服务的市场化水平,因地制宜地推进产业集群化、规模化发展,增强产品创新、服务创新能力,依法引导和规范地理信息产业健康发展,积极抢占国际竞争的制高点。

  (五)着力抓好重大测绘项目建设

  要紧紧围绕党和国家中心工作,结合国家重大战略的规划实施,研究论证好一批重大测绘项目。适时将基础测绘保障服务能力建设、地理信息公共服务平台、数字城市建设等重大项目,依法纳入法制化建设轨道,进一步健全“空、天、地”一体化的测绘地理信息保障服务体系,统一服务平台的建设主体、标准规范,依法促进服务平台的推广应用,着力打造权威、统一、共享的地理信息公共服务平台,加强地理信息资源的统筹管理,提高测绘地理信息保障服务能力,为全社会提供更高层次、更高水平的测绘地理信息服务。

  过去的十年,《测绘法》对于促进测绘事业发展,保障测绘事业为国家经济建设、国防建设和社会发展服务,维护国家地理信息安全,发挥了重要作用。与此同时,测绘地理信息事业的发展也对《测绘法》的修订提出了新的要求。“世易时移,变法宜矣”。在新的历史条件下,我们将继续高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻落实科学发展观,以改革创新和“快、干、好”的精神,加快修订和完善《测绘法》的各项法律制度,为实现我国测绘地理信息事业跨越发展、加快建设测绘地理信息强国提供强大的法律保障。

  


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